Organisera oberoende (bok)

Louise Bringselius

Forskare, utredare och föreläsare inom organisation och ledarskap (särskilt offentlig sektor)

Fil dr, docent och lektor i företagsekonomi vid Lunds universitet

Forskningsledare i Tillitsdelegationen / finansdepartement

Twitter: @bringselius

Pressbilder

Riksrevisionen

Organisera

oberoende granskning

 

Riksrevisionens första tio år

 

 

 

Sommaren 2013 gavs denna bok ut. Titeln är "Organisera oberoende granskning: Riksrevisionens första tio år" (Studentlitteratur). I boken diskuteras förutsättningar för oberoende kunskapsbildning, särskilt med avseende på professionell autonomi. Boken bygger på över tio års studer av Riksrevisionen och behandlar också frågor om granskningsmetoder och externa relationer.

 

Sammanfattning

 

Hur kan man leda och organisera granskning för att säkra oberoende och kvalitet? Hur ska oberoendet regleras och organiseras, och vad betyder kultur och ledarskap? I boken utvecklas ett ramverk för att förstå dessa frågor. Vidare diskuteras betydelsen av olika vägval avseende granskningsinriktning och externa relationer.

 

Boken utgår från fallet Riksrevisionen och dess vägval under de första tio åren, med fokus på främst effektivitetsrevision. Studien visar på en konfliktfylld första tid efter myndighetens bildande och hur revisionen kom att inriktas mot regelefterlevnad, ansvarsutkrävande och konfrontation, snarare än mot främjande och stödjande. Internt kringskars utredarnas professionella autonomi. Initialt blev därför Riksrevisionen inte den förebild som det var tänkt. Efter riksdagens starka markeringar år 2009-2010, vissa lagändringar år 2011, nya riksrevisorer och nya vägval har situationen förbättrats.

 

Idag finns en växande samsyn och dialog i myndighetens relationer och Riksrevisionen börjar bli allt tryggare i sitt oberoende. Men vägen dit har varit lång och av dess historia kan vi lära oss mycket ifråga om oberoende granskning. Boken riktar sig till forskare och studerande på universitet och högskola, samt yrkesverksamma på revisionsområdet.

Utdrag ur bokens inledning

 

 

Bildandet av Riksrevisionen år 2003 hade föregåtts av decennier av politiska överläggningar. När Sveriges riksdag år 2001 beslutade att reformen verkligen skulle äga rum, var det en stor händelse i svensk politisk historia. Sverige skulle äntligen få en sammanhållen och genuint oberoende Supreme Audit Institution, i linje med vad som hade utvecklats till internationell standard. Riksrevisionen fick i uppgift att granska all verksamhet som bedrivs av staten, för att på så vis verka för demokratisk insyn, god resursanvändning och effektiv förvaltning. Myndigheten ersatte Riksrevisionsverket (RRV) och Riksdagens revisorer, vars medarbetare fördes över till den nya organisationen. Flera betonade magnituden av reformen.

 

"Det är den hittills största och principiellt viktigaste förändringen i kontrollmakten som gjorts i 1974 års regeringsform." Isberg, 2003, s. 247

 

"Beslutet representerar inget mindre än en konstitutionell revolution." Ahlbäck Öberg, 2001, s. 25

 

De konstitutionella arrangemang som föregick reformen var rigorösa. Sverige har ibland använts som en internationell förebild när det gäller kontrollmakten (Sveriges riksdag, 2000/01:KU8, s. 10) och det låg nära till hands att tro att man förväntade sig att göra detsamma när det gällde dessa arrangemang. I sin operativa verksamhet förväntades Riksrevisionen dessutom fungera som en nationell förebild bland myndigheter i staten (Sveriges riksdag, 2008/09:URF1, s. 115).

 

För att säkerställa att Riksrevisionen skulle uppfattas som trovärdig och ges goda förutsättningar för kvalitet i granskningen, var det avgörande att granskningens oberoende kunde säkras. Dess självständiga ställning skulle också skilja denna myndighet från dess företrädare – RRV och Riksdagens revisorer. Exempelvis säkerställde man nu att Riksrevisionen inte skulle vara underkastad den årliga budgetprövningen. Oberoendet sågs framför allt som en fråga om myndighetens relation till den exekutiva makten, dvs. regeringen.

 

Trots dessa utmärkta förutsättningar kom Riksrevisionens första år att präglas av omfattande motsättningar, i såväl interna som externa relationer. Dessa kontroverser avsåg till stor del organisatoriska vägval som riksrevisorerna stod bakom, avseende granskningsinriktning, relevans och kvalitet, intern styrning och externa relationer.

 

I synnerhet märktes detta inom effektivitetsrevisionen, som är den revisionstyp där det finns störst utrymme för skönsmässiga bedömningar. Det är också den revisionstyp vars resultat tenderar att uppfattas som mest kontroversiella i den nationella politiska debatten. Som jag kommer att visa, utvecklades denna revision, under de första tre riksrevisorernas ledning, i en annan riktning än vad som var internationellt vedertaget och vad som såväl

riksdagen (Sveriges riksdag, 2008/09:URF3, s. 47 f) som de professionella utredarna (Bringselius, 2008) ansåg önskvärt. I stället för breda traditionella granskningar, i linje med den tradition som hade utvecklats såväl internationellt, som vid RRV och Riksdagens revisorer, valde man att omtolka effektivitetsrevisionens inriktning till en fråga om primärt ansvarsutkrävande och regelefterlevnad. Utvecklingen var, som denna studie visar, resultatet av ett medvetet systematiskt arbete från de första riksrevisorernas sida. Det fick också snart genomslag i rapportproduktionen (Grönlund, Svärdsten & Öhman, 2011).

 

 

 

 

Utöver frågan om effektivitetsrevisionens inriktning har Riksrevisionens första tio år präglats av betydande meningsskiljaktigheter kring den interna administrationen och organisations-hierarkin. Omfattande system för styrning och kontroll har etablerats och den professionella autonomin har minskat väsentligt, jämfört med hur verksamheten var organiserad på RRV och Riksdagens revisorer. Allt mer omfattande beslutsbefogenheter har koncentrerats till riksrevisorerna, trots att man från riksrevisorernas sida över lag har saknat (gedigen) erfarenhet från arbetet med effektivitetsrevision. I jämförelse med andra myndigheter, har Riksrevisionen utvecklat en stor administrativ överbyggnad (ESV 2008:35) och kontrollsystemen i granskningsprocessen är omfattande. Delvis till följd av detta, ligger kostnaden för varje granskningsrapport inom effektivitetsrevisionen i dag på över fyra miljoner kronor (se kap. 7).

 

Riksrevisionens organisationskultur har präglats av en rädsla för att göra fel. I synnerhet under de första åren hade man problem med en tyst kultur, där utredare inte öppet vågade uttrycka kritik. Även i dag betecknar vissa Riksrevisionen som en räddhågsen organisation med dåligt självförtroende. En av de nuvarande riksrevisorerna uttrycker oro över denna försiktighet internt och över svårigheterna att i dag ändra denna kultur (riksrevisor Gudrun Antemar, intervju nr 99, juni 2012).

 

Riksrevisionen har vidare kritiserats för att ha en alltför konfrontatorisk hållning i relation till såväl riksdagen (huvudmannen) som granskningsobjekten. Vissa menar att myndigheten, i strävan efter att markera sitt oberoende, hade gått till överdrift i andra riktningen. I en intressentundersökning från år 2007 (Gullers grupp) konstaterar exempelvis en intervjuperson från en myndighet att denne upplever att Riksrevisionen försöker att visa sitt oberoende genom att agera som en fiende.

 

"De måste känna sig trygga i sitt oberoende, inte vara oberoende genom att vara fiende. Det har de inte lyckats med, de är för aggressiva. Jag tycker de ska försöka hitta ett mycket mer självsäkert förhållningssätt i oberoendet." (Gullers Grupp, 2007)

 

"De ska kunna lyssna på vem som helst, men ändå vara oberoende och kunna göra en oberoende rapport. Helt enkelt bli självsäkrare i sin oberoenderoll." (Gullers Grupp, 2007)

 

Efter två ovanligt kritiska betänkanden från Sveriges riksdag, presenterade år 2008 och 2009 (Sveriges riksdag, 2008/09:URF1, 3) samt vissa lagändringar år 2010-2011, finns tecken på att situationen på myndigheten håller på att förbättras

väsentligt. De tidigare riksrevisorerna har ersatts av nya och det finns idag en större samsyn mellan Riksrevisionen och dess avnämare om Riksrevisionens roll och uppgift. Samtidigt kvarstår vissa andra problem, som ett antal undersökningar år 2011–2012 visar (Bringselius, 2011; Previa, 2012; SCB, 2012).

 

Mot denna bakgrund kan Riksrevisionens bildande betraktas som en reform med förhinder. Jag ska fördjupa min beskrivning genom att rekapitulera

några av de frågor som vållade motsättningar under åren närmast efter Riksrevisionens bildande, innan jag närmare positionerar denna bok och det teoretiska bidrag som den avser göra.

 

Recensioner

 

 

"Varför har en sammanslagning av två myndigheter, den ena med 275 anställda och den andra med 25 anställda, tagit ett decennium att få att fungera? Undran förstärks av att utgångsläget var en högt kvalificerad, professionell personal i båda myndigheterna varför det aldrig borde ha uppstått några svårigheter. Vad är det som har gått fel? Louise Bringselius bok ger svar på frågan, och läsaren kan inte annat än förundra sig över de märkliga ledningskonstruktioner som dels avprofessionaliserar en verksamhet, dels leder till ständiga kompetenskonflikter. Boken är ett synnerligen viktigt bidrag till studiet av organisationsförändring och är av särskilt intresse då det gäller granskningssamhällets problem."

Professor Lennart Lundquist,

Lunds universitet

 

 

"Fan ska vara teaterdirektör. Att i trojka-form leda 300 experter i en inrättning med ett lika viktigt som otydligt uppdrag är knappast lättare. Denna studie av tio turbulenta år i Riksrevisionen belyser granskningssamhället, men också generella problem i organisationer som bågnar av kunskaper."

Professor Daniel Tarschys,

Stockholms universitet

 

 

"Granskning i olika former och under olika namn har blivit allt viktigare i styrningen av samhället under de senaste decennierna. Vi talar om ett framväxande granskningssamhälle. Inte minst präglar detta utvecklingen i den svenska offentliga sektorn. Allt större resurser ägnas där åt granskning, under beteckningar som tillsyn, utvärdering, revision, ackreditering, ranking m fl. Gamla granskningsorganisationer förändras och förstärks, nya tillskapas i snabb takt. Nära en tredjedel av de statliga myndigheterna granskar nu på olika sätt verksamheten i de återstående två tredjedelarna. När granskning som styrform och granskarna och deras organisationer som aktörer tar en allt större plats i samhällsorganisationen, och som konsekvens därav tillskansar sig en allt större makt, blir frågan ’Vem granskar granskarna?’ allt viktigare. I en levande demokrati måste huvudsvaret bli: ’Medborgarna genom de politiska processerna’. Men det är också av stor betydelse att samhällsforskningen ger sitt bidrag, inte minst för att det handlar om mycket komplexa strukturer och processer.

 

I boken Leda och organisera oberoende granskning ger företagsekonomen Louise Bringselius ett tungt bidrag till forskningen om statlig granskning. Boken är en studie av utvecklingen av Riksrevisionen under de senaste tio åren, dvs. under hela den tid som gått sedan vårt högsta statliga revisionsorgan, dåvarande Riksrevisionsverket, slogs samman med Riksdagens Revisorer, och fick Riksdagen som huvudman. Författaren har på mycket nära håll följt Riksrevisionens utveckling under hela perioden. I fokus står den s.k. effektivitetsrevisionen. Det empiriska materialet är imponerande rikhaltigt. Bland annat så har författaren i olika omgångar genomfört över hundra intervjuer.

 

Boken kan ses som en krönika om Riksrevisionens utveckling, där betoningen i hög grad läggs på det inre livet. De åtminstone under de första åren kraftiga spänningarna mellan den högsta ledningen (de tre riksrevisorerna) och utredarna, skildras i detalj. Men även om det inre livet står i centrum så innehåller skildringen också så mycket av kontext att hela utvecklingen begripliggörs. Det är genom Riksdagens ”intervention” 2009/10 som de inre konflikterna till stor del kan lösas och en ny inriktning ges åt effektivitetsrevisionen. Men boken är så mycket mer än en ’rak historik’ om Riksrevisionens tio första år. Med det sammansatta begreppet ”oberoende” i centrum diskuteras de sannolikt ofrånkomliga vägval som ett högsta statligt revisionsorgan konfronteras med. Riksrevisionens första tio år visar sig härvid vara ett utomordentligt intressant fall. Förutom det empiriska fallet, som redan i sig är ett ytterst välkommet bidrag till granskningsforskningen, kan författaren också ge oss ett teoretiskt ramverk, som ingen framtida forskning inom området kan undgå att relatera till."

Rune Premfors, professor i statsvetenskap och forskningsledare vid Score, Stockholms Universitet.

 

 

Copyright © All Rights Reserved louise@bringselius.se